廣州鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院
行 政 判 決 書(shū)
（2021）粵71行終326號(hào)
上訴人（原審被告）：廣州市生態(tài)環(huán)境局。住所地：廣州市越秀區(qū)環(huán)市中路311號(hào)。
法定代表人：xx，局長(zhǎng)。
委托代理人：xx，廣州市生態(tài)環(huán)境局增城區(qū)分局工作人員。
委托代理人：xx，廣東紅棉律師事務(wù)所律師。
被上訴人（原審原告）：增城市緯豪紡織有限公司。住所地：廣州市增城石灘鎮(zhèn)南坣工業(yè)區(qū)。
法定代表人：xx，董事長(zhǎng)。
上訴人廣州市生態(tài)環(huán)境局因與被上訴人增城市緯豪紡織有限公司（以下簡(jiǎn)稱緯豪紡織公司）責(zé)令停產(chǎn)及罰款一案，不服廣州鐵路運(yùn)輸法院（2020）粵7101行初1963號(hào)行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭，對(duì)本案進(jìn)行了審理?，F(xiàn)已審理終結(jié)。
一審查明
原審法院經(jīng)審理查明，2002年6月14日，原告法定代表人吳展明與增城市石灘鎮(zhèn)南坣村新屋經(jīng)濟(jì)合作社簽訂《租賃土地辦廠合同》，增城市石灘鎮(zhèn)南坣村新屋經(jīng)濟(jì)合作社將其所屬的位于石新公路旁恒升加油站東面的已經(jīng)征用的土地面積21.21畝租賃給原告建廠。隨后原告申報(bào)建設(shè)項(xiàng)目報(bào)告表，根據(jù)增環(huán)建〔2002〕262號(hào)《增城市建設(shè)項(xiàng)目申建報(bào)告表》中“市環(huán)境保護(hù)局審批意見(jiàn)”記載：“同意定址建設(shè)織布項(xiàng)目，生產(chǎn)過(guò)程中不得增設(shè)申報(bào)經(jīng)營(yíng)范圍外的洗衣、漂染、裝紗等工序，項(xiàng)目工程竣工后報(bào)我局驗(yàn)收、合格才能投入使用”。2002年11月6日，原告經(jīng)工商行政管理部門(mén)核準(zhǔn)登記成立，注冊(cè)資本五十萬(wàn)元，經(jīng)營(yíng)范圍為紡織業(yè)，經(jīng)營(yíng)地址為增城石灘鎮(zhèn)南坣工業(yè)區(qū)。
2019年7月4日，廣州市生態(tài)環(huán)境局增城區(qū)分局（以下簡(jiǎn)稱生態(tài)環(huán)境局增城分局）到廣州市增城區(qū)石灘鎮(zhèn)南坣村工業(yè)區(qū)現(xiàn)場(chǎng)檢查，發(fā)現(xiàn)原告從2002年11月開(kāi)始在上述地址從事紡織品加工生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，場(chǎng)地占地面積約14000㎡，約有員工100人，月?tīng)I(yíng)業(yè)額約100萬(wàn)元，主要生產(chǎn)設(shè)備有織布機(jī)100臺(tái)等，生產(chǎn)工藝流程為原料→織布→加工→成品，生產(chǎn)過(guò)程中主要污染物有粉塵、噪聲、布屑等，已取得增環(huán)建〔2002〕262號(hào)《建設(shè)項(xiàng)目申建報(bào)告表》，原告的法定代表人吳展明作為現(xiàn)場(chǎng)檢查陪同檢查人在《現(xiàn)場(chǎng)檢查記錄》《詢問(wèn)筆錄》對(duì)上述情況簽字確認(rèn)。上述項(xiàng)目工程至今未取得工程竣工驗(yàn)收手續(xù)。2019年8月19日，被告向原告作出穗增環(huán)罰告〔2019〕280號(hào)《行政處罰(聽(tīng)證)告知書(shū)》，告知原告經(jīng)查實(shí)的違法事實(shí)、違反的法規(guī)，擬定的處罰及行政處罰決定之前原告享有的陳述權(quán)、申辯權(quán)。原告收到上述告知書(shū)后，于2019年8月23日向被告提出聽(tīng)證申請(qǐng)，被告于2019年9月27日舉行了聽(tīng)證會(huì)。原告在聽(tīng)證會(huì)上稱，一、未辦理建設(shè)項(xiàng)目配套建設(shè)環(huán)境保護(hù)防治設(shè)施竣工驗(yàn)收手續(xù)的責(zé)任不在于原告，原告曾多次向環(huán)保部門(mén)申辦驗(yàn)收手續(xù)，但未得到回復(fù)，且事隔十幾年才對(duì)原告直接作出行政處罰，屬于行政失當(dāng)。二、行政處罰沒(méi)有事實(shí)和法律依據(jù)。三、被告的處罰額度過(guò)重。2019年10月17日，被告作出穗增環(huán)罰〔2019〕309號(hào)《行政處罰決定書(shū)》，認(rèn)定原告主要從事紡織品，根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄》要求，屬于編制環(huán)境影響文件并需報(bào)審批范疇。2019年7月4日，被告經(jīng)執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)，原告在取得增環(huán)建〔2002〕262號(hào)《建設(shè)項(xiàng)目申建報(bào)告表》后，未依法辦理建設(shè)項(xiàng)目需要配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)防治設(shè)施竣工驗(yàn)收手續(xù)的情況下，投入生產(chǎn)至今。原告上述行為違反了1998年《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第二十三條的規(guī)定，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第二十三條和1998年《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第二十八條的規(guī)定，責(zé)令該項(xiàng)目停止生產(chǎn)或者使用；并處罰款人民幣6萬(wàn)元。原告不服上述行政處罰，訴至原審法院。
另查，2020年3月23日，廣州市增城區(qū)城市管理和綜合執(zhí)法局向原告法定代表人吳xx作出穗城管執(zhí)石違建處字（2020）B2號(hào)《違法建設(shè)行政處理決定書(shū)》，認(rèn)定吳xx于2002年在增城石灘鎮(zhèn)南坣村如豐大道西建設(shè)七幢建筑物，該行為已構(gòu)成違法建設(shè)，責(zé)令吳xx自行拆除上述違法建筑物。原告稱上述七幢建筑物即原告廠區(qū)建筑，并稱上述建筑已于2020年6月24日被拆除。被告對(duì)原告上述意見(jiàn)不持異議。
再查，2018年11月23日，廣州市增城區(qū)石灘鎮(zhèn)南坣村經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社作出增城區(qū)石灘鎮(zhèn)南坣村舊村更新改造項(xiàng)目集體物業(yè)搬遷方案，原告所承租涉案土地在該舊村更新改造項(xiàng)目范圍之內(nèi)。訴訟中，原告稱被告是在涉案更新項(xiàng)目改造情況出現(xiàn)后才對(duì)原告進(jìn)行查處，屬于配合鎮(zhèn)政府拆遷行為，被告應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。
一審判決
原審法院認(rèn)為，我國(guó)1998年頒布實(shí)施《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》后，即建立了環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度和環(huán)境保護(hù)設(shè)施建設(shè)制度。根據(jù)已查明的事實(shí)，原告自2002年11月開(kāi)始在廣州市增城區(qū)石灘鎮(zhèn)南坣村工業(yè)區(qū)從事紡織品加工生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，原告在2002年申報(bào)建設(shè)項(xiàng)目報(bào)告表時(shí)，環(huán)保部門(mén)審批意見(jiàn)明確指出“項(xiàng)目工程竣工后報(bào)我局驗(yàn)收、合格才能投入使用”。因此，原告應(yīng)當(dāng)根據(jù)上述意見(jiàn)，依法辦理環(huán)境影響審批手續(xù)，建設(shè)項(xiàng)目辦理審批后方可建設(shè)，且驗(yàn)收合格后方可投入生產(chǎn)。但原告的“紡織業(yè)”項(xiàng)目未辦理驗(yàn)收手續(xù)即投入生產(chǎn)，屬于“未驗(yàn)先投”的違法行為。被告作為環(huán)境保護(hù)行政管理機(jī)關(guān)，有權(quán)依法對(duì)原告作出行政處罰或者其他處理，被告根據(jù)1998年《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第二十三條及第二十八條的規(guī)定責(zé)令原告停止生產(chǎn)或使用并無(wú)不當(dāng)，應(yīng)予支持。
《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第四條第二款規(guī)定：“設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)。”依據(jù)上述規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)在查清事實(shí)的基礎(chǔ)上行使行政處罰自由裁量權(quán)，并遵循過(guò)罰相當(dāng)?shù)脑瓌t，根據(jù)違法行為的具體情形作出公平、合理的處罰。本案中，原告十幾年來(lái)一直在原址經(jīng)營(yíng)，沒(méi)有刻意逃避環(huán)境執(zhí)法檢查，從未因“未驗(yàn)先投”受到調(diào)查處理。被告作為轄區(qū)內(nèi)履行環(huán)境保護(hù)行政職責(zé)的行政機(jī)關(guān)，在長(zhǎng)達(dá)10余年的時(shí)間內(nèi)，對(duì)原告未依照行政法規(guī)規(guī)定辦理環(huán)境行政許可的行為未履行監(jiān)督管理職責(zé)，一定程度上亦導(dǎo)致原告對(duì)于需要辦理的環(huán)境行政許可缺乏基本認(rèn)知，沒(méi)有依法辦理相關(guān)環(huán)境保護(hù)審批手續(xù)。并且，原告所在廠區(qū)已被納入舊村更新改造項(xiàng)目范圍，并在2018年底開(kāi)始了征收補(bǔ)償簽約工作；城管綜合執(zhí)法部門(mén)亦以原告廠區(qū)建筑物構(gòu)成違法建設(shè)為由，責(zé)令拆除并已拆除完畢，原告已不可能在原址繼續(xù)生產(chǎn)，其辦理建設(shè)項(xiàng)目驗(yàn)收手續(xù)已無(wú)必要，被告除對(duì)原告做出責(zé)令停止生產(chǎn)的行政處罰外，對(duì)原告另處罰款六萬(wàn)元明顯不當(dāng)，應(yīng)予糾正。（公眾號(hào)：環(huán)評(píng)資訊）綜上所述，依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第七十條第（六）項(xiàng)之規(guī)定，判決撤銷被告廣州市生態(tài)環(huán)境局于2019年10月17日作出的穗增環(huán)罰〔2019〕309號(hào)行政處罰決定第2項(xiàng)，并駁回原告緯豪紡織的其他訴訟請(qǐng)求。
二審查明
上訴人廣州市生態(tài)環(huán)境局不服原審判決，向本院提起上訴稱：一、原審判決基本事實(shí)認(rèn)定錯(cuò)誤，被上訴人“未驗(yàn)先投”的違法行為依法應(yīng)當(dāng)予以行政處罰。（一）被上訴人未按照法律規(guī)定完成“三同時(shí)”驗(yàn)收制度，依法應(yīng)當(dāng)予以行政處罰。增環(huán)建〔2002〕262號(hào)《增城市建設(shè)項(xiàng)目申建報(bào)告表》已經(jīng)明確被上訴人應(yīng)當(dāng)經(jīng)竣工驗(yàn)收合格后才能投入使用，被上訴人對(duì)此應(yīng)當(dāng)知悉。根據(jù)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》（2014修訂）第四十一條及《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》（1998年修訂）第十六條的規(guī)定，所有建設(shè)單位都應(yīng)嚴(yán)格按照上述法律規(guī)定完成“三同時(shí)”驗(yàn)收制度，被上訴人亦不例外，不存在可以免責(zé)的情形。原審判決關(guān)于上訴人未履行監(jiān)管職責(zé)，被上訴人缺乏基本認(rèn)知的認(rèn)定缺乏事實(shí)依據(jù)，也違背現(xiàn)行法律規(guī)定。（二）上訴人對(duì)被上訴人現(xiàn)場(chǎng)檢查時(shí)，被上訴人仍然在正常生產(chǎn)，上訴人根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（2017修正）第二十三條及《環(huán)境行政處罰辦法》（2010修訂）第十二條的規(guī)定，責(zé)令被上訴人停止生產(chǎn)或使用符合法律規(guī)定。二、原審判決適用法律錯(cuò)誤，被上訴人“未驗(yàn)先投”的違法行為不受二年行政處罰追溯期限影響。根據(jù)《環(huán)境保護(hù)部關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目“未批先建”違法行為法律適用問(wèn)題的意見(jiàn)》（環(huán)政法函〔2018〕31號(hào)）的規(guī)定，由于違反環(huán)保設(shè)施“三同時(shí)”驗(yàn)收制度的違法行為一直處于連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)，即使“未批先建”違法行為已超過(guò)二年行政處罰追溯期限，環(huán)保部門(mén)仍可以對(duì)違反環(huán)保設(shè)施“三同時(shí)”驗(yàn)收制度的違法行為依法作出處罰，不受“未批先建”違法行為行政處罰追溯期限的影響。被上訴人違法事實(shí)清楚，不受二年行政處罰追溯期限的限制，上訴人依法對(duì)被上訴人作出行政處罰符合相關(guān)法律要求。故上訴請(qǐng)求：1.撤銷原審判決；2.駁回被上訴人的全部訴訟請(qǐng)求；3.一、二審訴訟費(fèi)用由被上訴人承擔(dān)。
被上訴人緯豪紡織公司二審未提交答辯意見(jiàn)。
經(jīng)審查，原審法院查明事實(shí)清楚，且有相應(yīng)的證據(jù)予以證實(shí)，本院予以確認(rèn)。
另查明，2018年9月至2019年11月期間，廣州市生態(tài)環(huán)境局對(duì)承租南坣村新屋經(jīng)濟(jì)社集體土地從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的10余家企業(yè)的環(huán)保違法行為進(jìn)行查處，并作出行政處罰。其中，廣州廣航交通科技有限公司因“未驗(yàn)先投”等違法行為受到與被上訴人相同結(jié)果的行政處罰，并向原審法院提起行政訴訟。原審法院于2020年6月4日作出（2020）粵7101行初368號(hào)行政判決，駁回廣州廣航交通科技有限公司的訴訟請(qǐng)求。本院于2020年10月31日作出（2020）粵71行終1901號(hào)終審判決，對(duì)該案駁回上訴，維持原判。其余受到行政處罰的部分企業(yè)因逾期未履行行政處罰內(nèi)容，也未尋求法律救濟(jì)，廣州市生態(tài)環(huán)境局向原審法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行對(duì)該部分企業(yè)作出的罰款處罰，原審法院均裁定準(zhǔn)予執(zhí)行。
二審判決
本院認(rèn)為，根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第二十條、第二十三條、第二十八條規(guī)定，建設(shè)單位在建設(shè)項(xiàng)目竣工后，應(yīng)當(dāng)向環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)申請(qǐng)對(duì)配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施進(jìn)行竣工驗(yàn)收，經(jīng)驗(yàn)收合格后方可將建設(shè)項(xiàng)目正式投入生產(chǎn)或使用。配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施未建成、未經(jīng)驗(yàn)收或者經(jīng)驗(yàn)收不合格，主體工程正式投入生產(chǎn)或者使用的，由環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用，可以處10萬(wàn)元以下的罰款。本案中，被上訴人于2002年向原增城市環(huán)境保護(hù)局申請(qǐng)辦理織布項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)手續(xù)，該局批準(zhǔn)同意被上訴人定址建設(shè)織布項(xiàng)目，但同時(shí)明確要求被上訴人在項(xiàng)目工程竣工后報(bào)該局驗(yàn)收合格才能投入使用。然而，被上訴人于2002年建成紡織廠后即投入生產(chǎn)，并未按照環(huán)保行政主管部門(mén)的要求申請(qǐng)對(duì)配套建設(shè)的環(huán)保設(shè)施進(jìn)行竣工驗(yàn)收，屬于“未驗(yàn)先投”的違法行為，不符合上述法規(guī)規(guī)定。由于被上訴人一直未辦理竣工驗(yàn)收手續(xù)，屬于行政處罰法規(guī)定的“違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)”的情形，上訴人于2019年7月在執(zhí)法檢查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)被上訴人的違法行為后，對(duì)被上訴人啟動(dòng)查處程序，并不違反行政處罰法關(guān)于行政處罰二年追溯期限的規(guī)定。上訴人擬對(duì)被上訴人作出行政處罰前履行了告知義務(wù)，并召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)聽(tīng)取了被上訴人的陳述申辯意見(jiàn)，經(jīng)審查于2019年10月作出責(zé)令停止生產(chǎn)或使用，并處罰款6萬(wàn)元的行政處罰決定，并依法送達(dá)被上訴人，認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，程序合法，處罰適當(dāng)，應(yīng)予支持。此外，與被上訴人處于同一工業(yè)區(qū)的其他生產(chǎn)企業(yè)亦因類似環(huán)保違法行為受到相同結(jié)果的行政處罰，本院生效判決對(duì)上訴人的行政執(zhí)法行為予以支持。為統(tǒng)一裁判，本案亦應(yīng)參照該生效判決作出處理。
關(guān)于本案環(huán)保行政處罰是否以環(huán)境污染后果為前提條件的問(wèn)題。根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第二十八條的規(guī)定，實(shí)施“未驗(yàn)先投”的行為是行政處罰的構(gòu)成要件，并不以環(huán)境污染危害后果為處罰要件。因此，被上訴人主張其生產(chǎn)過(guò)程沒(méi)有造成環(huán)境污染，不應(yīng)被處罰的起訴意見(jiàn)，缺乏法律依據(jù)，本院不予支持。
關(guān)于被上訴人的環(huán)保違法行為長(zhǎng)期未被追究法律責(zé)任能否免除其法律責(zé)任的問(wèn)題。保護(hù)環(huán)境，防治污染是一切單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)履行的法定義務(wù)。雖然被上訴人長(zhǎng)達(dá)十余年未因“未驗(yàn)先投”違法行為被追究法律責(zé)任，但被上訴人作為項(xiàng)目建設(shè)單位未主動(dòng)申請(qǐng)辦理竣工驗(yàn)收手續(xù)是導(dǎo)致其違法行為未被追究法律責(zé)任的直接原因，即使上訴人存在日常監(jiān)管缺位的情況亦不能成為對(duì)被上訴人免除法律責(zé)任的法定理由。因此，被上訴人主張其已生產(chǎn)十余年，不應(yīng)被處罰的起訴意見(jiàn)，缺乏法律依據(jù)，本院不予支持。
關(guān)于被上訴人承租地塊被納入舊村更新改造范圍，上訴人能否對(duì)其違法行為進(jìn)行查處的問(wèn)題。雖然被上訴人承租地塊被納入舊村更新改造范圍，但其與土地權(quán)屬人之間的搬遷補(bǔ)償糾紛與本案屬于不同的法律關(guān)系，上訴人有權(quán)根據(jù)執(zhí)法檢查情況啟動(dòng)查處程序。而且，被上訴人與土地權(quán)屬人已共同委托評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)被上訴人的廠房等資產(chǎn)作出評(píng)估。因此，被上訴人主張承租地塊被納入舊村更新改造范圍，上訴人不應(yīng)對(duì)其進(jìn)行查處的起訴意見(jiàn)，缺乏法律依據(jù)，本院不予采納。
綜上所述，原審法院以被上訴人違法時(shí)間久遠(yuǎn)，上訴人未履行日常監(jiān)管職責(zé)，且承租地塊被納入舊村更新改造范圍為由，判決撤銷罰款處罰處理不當(dāng)，本院予以糾正。上訴人的上訴請(qǐng)求成立，本院予以支持。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十九條、第八十九條第一款第二項(xiàng)的規(guī)定，判決如下：
一、撤銷廣州鐵路運(yùn)輸法院（2020）粵7101行初1963號(hào)行政判決；
二、駁回被上訴人增城市緯豪紡織有限公司的訴訟請(qǐng)求。
一、二審案件受理費(fèi)各50元，均由被上訴人增城市緯豪紡織有限公司負(fù)擔(dān)。

本判決為終審判決。
審 判 長(zhǎng)　楊xx
審 判 員　金xx
審 判 員　彭xx
二〇二一年五月十七日
法官助理　張xx
書(shū) 記 員　何xx

來(lái)源：中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)