2008年11月，某企業(yè)年產(chǎn)3萬噸的金礦開采項目環(huán)評手續(xù)獲得原省環(huán)保局審批，之后開始陸續(xù)建設(shè)。2021年12月30日，所在地生態(tài)環(huán)境局檢查發(fā)現(xiàn)，項目2018年11月建成，至 2021年6月期間多次進行階段性生產(chǎn)開采作業(yè)（有環(huán)保設(shè)施、硐口設(shè)施、電費票據(jù)、調(diào)礦收費單據(jù)，現(xiàn)場檢查勘驗筆錄、調(diào)查詢問筆錄等為證據(jù)），產(chǎn)品為金礦原石。但“堅稱”未組織環(huán)境保護設(shè)施驗收、屬于調(diào)試階段而未正式投入生產(chǎn)。
經(jīng)過反復討論，勉強一致通過：以違反《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》（下簡稱《條例》）第十五條和第十九條第一款為由，依據(jù)第二十三條第一款實施處罰：責令立即停止生產(chǎn)、及時組織驗收；按照該省有關(guān)裁量基準，擬定處罰49.3333萬元。
就實踐看，生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)管主要圍繞三點進行，即以環(huán)評文件獲得審批為核心的事前預防、以環(huán)保設(shè)施同時建設(shè)為核心的事中監(jiān)管、以排污許可達標排放為核心的事后監(jiān)管?！督ㄔO(shè)項目環(huán)境保護事中事后監(jiān)督管理辦法(試行)》（下簡稱《監(jiān)管辦法》）有全面深刻規(guī)定，確定了違法行為及其處罰，因而，本案也從此尋找思路。
以環(huán)評文件獲得審批為核心的事前預防
從《監(jiān)管辦法》第一條的主要目的：“做好建設(shè)項目環(huán)境保護事前審批與事中事后監(jiān)督管理的有效銜接，規(guī)范建設(shè)項目環(huán)境保護事中事后監(jiān)督管理”，到第二條的規(guī)定，“建設(shè)項目環(huán)境保護事中監(jiān)督管理，是指環(huán)境保護部門對本行政區(qū)域內(nèi)的建設(shè)項目自辦理環(huán)境影響評價手續(xù)后到正式投入生產(chǎn)或使用期間，落實經(jīng)批準的環(huán)境影響評價文件及批復要求的監(jiān)督管理”，以及第五條的規(guī)定“建設(shè)單位在建設(shè)項目開工前和發(fā)生重大變動前，必須依法取得環(huán)境影響評價審批文件”，可見看出，辦理環(huán)境影響評價手續(xù)屬于事前管理問題。
對于違反情形，第十三條概括性規(guī)范規(guī)定，建設(shè)單位未依法提交建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件、環(huán)境影響評價文件未經(jīng)批準，或者建設(shè)項目的性質(zhì)、規(guī)模、地點、采用的生產(chǎn)工藝或者環(huán)境保護措施發(fā)生重大變化，未重新報批建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件，擅自開工建設(shè)的，由環(huán)境保護部門依法責令停止建設(shè)，處以罰款，并可以責令恢復原狀；拒不執(zhí)行的，依法移送公安機關(guān)，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員，處行政拘留。
本案企業(yè)按照《環(huán)境影響評價法》第二十二條的規(guī)定，環(huán)境影響評價文件獲得生態(tài)環(huán)境主管部門審批，也不存在違反第二十四條的重新報批和審核情形：建設(shè)項目既未發(fā)生重大變動，持續(xù)建設(shè)時間雖長達十年，但一直在建設(shè)中，也未出現(xiàn)超過五年方才開工問題。
以環(huán)保設(shè)施同時建設(shè)為核心的事中監(jiān)管
從上述第二條規(guī)定的事中監(jiān)管定義看出，其時限為：獲得環(huán)境影響評價手續(xù)到正式投入生產(chǎn)或使用期間；其任務(wù)是：落實經(jīng)批準的環(huán)境影響評價文件及批復要求的監(jiān)督管理。本案企業(yè)“堅稱”未組織環(huán)境保護設(shè)施驗收、屬于調(diào)試期間而未正式投入生產(chǎn)，一直處在建設(shè)過程中，正好處在事中監(jiān)管的時段，處理要以事中監(jiān)管為方向?qū)ふ彝黄瓶谄凭帧?br /> 《監(jiān)管辦法》第三條規(guī)定了事中監(jiān)管任務(wù)的主要依據(jù)，即：“經(jīng)批準的環(huán)境影響評價文件及批復文件、環(huán)境保護有關(guān)法律法規(guī)的要求和技術(shù)標準規(guī)范”；第六條規(guī)定了任務(wù)的具體內(nèi)容，即：（1）經(jīng)批準的環(huán)境影響評價文件及批復中提出的環(huán)境保護措施落實情況和公開情況；（2）施工期環(huán)境監(jiān)理和環(huán)境監(jiān)測開展情況；（3）工環(huán)境保護驗收和排污許可證的實施情況；（4）環(huán)境保護法律法規(guī)的遵守情況和環(huán)境保護部門做出的行政處罰決定落實情況。因而，本案的調(diào)查就要細致圍繞展開。
對此，多部法律從多個方面做了規(guī)定：
一是責任主體明確。《監(jiān)管辦法》第五條規(guī)定，建設(shè)單位是落實建設(shè)項目環(huán)境保護責任的主體；《建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收暫行辦法》（下簡稱《驗收辦法》）第四條則規(guī)定，建設(shè)單位是建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收的責任主體。
本案企業(yè)是污染防治設(shè)施建設(shè)、驗收和運行的主體，就要擔負起主體應負的責任。
二是建設(shè)過程合法。建設(shè)項目建設(shè)過程中，《環(huán)境影響評價法》第二十六條規(guī)定，建設(shè)單位應當同時實施環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表以及環(huán)境影響評價文件審批部門審批意見中提出的環(huán)境保護對策措施。《條例》從三同時建設(shè)和初步設(shè)計及其落實兩個方面予以規(guī)制：第十五條規(guī)定，建設(shè)項目需要配套建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施，必須與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)使用；第十六條規(guī)定，建設(shè)項目的初步設(shè)計，應當按照環(huán)境保護設(shè)計規(guī)范的要求，編制環(huán)境保護篇章，落實防治環(huán)境污染和生態(tài)破壞的措施以及環(huán)境保護設(shè)施投資概算；建設(shè)單位應當將環(huán)境保護設(shè)施建設(shè)納入施工合同，保證環(huán)境保護設(shè)施建設(shè)進度和資金，并在項目建設(shè)過程中同時組織實施環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表及其審批部門審批決定中提出的環(huán)境保護對策措施。尤其是《監(jiān)管辦法》第五條進一步明確為：“建設(shè)項目實施過程中應嚴格落實經(jīng)批準的環(huán)境影響評價文件及其批復文件提出的各項環(huán)境保護要求，確保環(huán)境保護設(shè)施正常運行”。
《監(jiān)管辦法》第十五條規(guī)定了處罰，建設(shè)單位在項目建設(shè)過程中，未落實經(jīng)批準的環(huán)境影響評價文件及批復文件要求，造成生態(tài)破壞的，依照有關(guān)法律法規(guī)追究責任。
本案企業(yè)是否按照環(huán)評價文件及其審批意見實施環(huán)境保護對策措施，是否按照初步設(shè)計、施工合同及其落實組織實施，是否造成了生態(tài)破壞，調(diào)查都未明確。
三是落實驗收制度。編制環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表的建設(shè)項目竣工后，《條例》第十七條第一款和《驗收辦法》第四條都規(guī)定：“建設(shè)單位應當按照國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門規(guī)定的標準和程序，對配套建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施進行驗收，編制驗收報告”。即使是分期建設(shè)、分期投入生產(chǎn)或者使用的建設(shè)項目，《條例》第十八條、《驗收辦法》第七條第三款規(guī)定還都規(guī)定：“其相應的環(huán)境保護設(shè)施應當分期驗收”；其配套建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施經(jīng)驗收合格，方可投入生產(chǎn)或者使用，特別是《條例》第十九條第一款的確切前提性規(guī)定：“未經(jīng)驗收或者驗收不合格的，不得投入生產(chǎn)或者使用”。
驗收到底是要做什么，《驗收辦法》第四條細致規(guī)定：編制驗收報告，公開相關(guān)信息，接受社會監(jiān)督，確保建設(shè)項目需要配套建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施與主體工程同時投產(chǎn)或者使用，并對驗收內(nèi)容、結(jié)論和所公開信息的真實性、準確性和完整性負責，不得在驗收過程中弄虛作假；并且應當有“驗收報告分為驗收監(jiān)測（調(diào)查）報告、驗收意見和其他需要說明的事項等三項內(nèi)容”。第十條對“其他需要說明的事項”予以規(guī)定：建設(shè)單位應當如實記載環(huán)境保護設(shè)施設(shè)計、施工和驗收過程簡況、環(huán)境影響報告書（表）及其審批部門審批決定中提出的除環(huán)境保護設(shè)施外的其他環(huán)境保護對策措施的實施情況，以及整改工作情況等。
為避免理解及執(zhí)行分歧，第十條又就環(huán)境保護設(shè)施予以明確：指防治環(huán)境污染和生態(tài)破壞以及開展環(huán)境監(jiān)測所需的裝置、設(shè)備和工程設(shè)施等。也就將有些人質(zhì)疑本案企業(yè)以生產(chǎn)原生金礦石的生態(tài)破壞為主排除在外。按照第五條的規(guī)定，建設(shè)項目竣工后，建設(shè)單位應當如實查驗、監(jiān)測、記載建設(shè)項目環(huán)境保護設(shè)施的建設(shè)和調(diào)試情況，編制驗收監(jiān)測（調(diào)查）報告。以排放污染物為主的建設(shè)項目，參照《建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收技術(shù)指南 污染影響類》編制驗收監(jiān)測報告；主要對生態(tài)造成影響的建設(shè)項目，按照《建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收技術(shù)規(guī)范 生態(tài)影響類》編制驗收調(diào)查報告。
法律絕不容忍也不接受以長期調(diào)試為借口掩護的階段性生產(chǎn)而違法排污，雖沒有明確規(guī)定建設(shè)期限，但明文規(guī)定了驗收期限的長度?！厄炇辙k法》第十二條規(guī)定，驗收期限是指自建設(shè)項目環(huán)境保護設(shè)施竣工之日起至建設(shè)單位向社會公開驗收報告之日止的時間；除需要取得排污許可證的水和大氣污染防治設(shè)施外，其他環(huán)境保護設(shè)施的驗收期限一般不超過 3 個月；需要對該類環(huán)境保護設(shè)施進行調(diào)試或者整改的，驗收期限可以適當延期，但最長不超過 12 個月。
違反規(guī)定，《監(jiān)管辦法》第十四條規(guī)定，建設(shè)項目需要配套建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施未按環(huán)境影響評價文件及批復要求建設(shè)，主體工程正式投入生產(chǎn)或者使用的，由環(huán)境保護部門依法責令停止生產(chǎn)或者使用，處以罰款。第十六條規(guī)定，建設(shè)單位不公開或者不如實公開建設(shè)項目環(huán)境信息的，由環(huán)境保護部門責令公開，處以罰款，并予以公告。《驗收辦法》第十六條規(guī)定，需要配套建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施未建成、未經(jīng)驗收或者經(jīng)驗收不合格，建設(shè)項目已投入生產(chǎn)或者使用的，或者在驗收中弄虛作假的，或者建設(shè)單位未依法向社會公開驗收報告的，縣級以上環(huán)境保護主管部門應當依照《條例》的規(guī)定予以處罰，并將建設(shè)項目有關(guān)環(huán)境違法信息及時記入誠信檔案，及時向社會公開違法者名單。
從案調(diào)查看，是否編制驗收報告、公開相關(guān)信息，環(huán)境保護設(shè)施是否與主體工程同時投產(chǎn)或者使用，是否如實記載了環(huán)境保護設(shè)施設(shè)計、施工和驗收過程簡況、其他環(huán)境保護對策措施實施情況，并不明確；從建設(shè)至今長達十幾年，很可能存在分期建設(shè)及驗收問題，但調(diào)查未涉及；但企業(yè)既然未驗收，也就絕不能投入生產(chǎn)或者使用，更不能多次進行階段性生產(chǎn)開采作業(yè)，而且依據(jù)其稱遵守三同時的要求：建設(shè)項目2018年 11 月建成，環(huán)境保護設(shè)施也當同時建成，自竣工之日起至公開驗收報告之日的時間已超過一年。
四是遵守調(diào)試規(guī)定?！厄炇辙k法》第六條明晃晃規(guī)定：“環(huán)境保護設(shè)施未與主體工程同時建成的，或者應當取得排污許可證但未取得的”，建設(shè)單位不得對該建設(shè)項目環(huán)境保護設(shè)施進行調(diào)試；需要對建設(shè)項目配套建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施進行調(diào)試的，建設(shè)單位“應當確保調(diào)試期間污染物排放符合國家和地方有關(guān)污染物排放標準和排污許可等相關(guān)管理規(guī)定”；調(diào)試期間，建設(shè)單位“應當對環(huán)境保護設(shè)施運行情況和建設(shè)項目對環(huán)境的影響進行監(jiān)測”。驗收監(jiān)測應當在確保主體工程調(diào)試工況穩(wěn)定、環(huán)境保護設(shè)施運行正常的情況下進行，并如實記錄監(jiān)測時的實際工況。
需要明確的是，未取得排污許可證不得調(diào)試。如《驗收辦法》第六條的規(guī)定。第十四條具體為：納入排污許可管理的建設(shè)項目，排污單位應當在項目產(chǎn)生實際污染物排放之前，按照國家排污許可有關(guān)管理規(guī)定要求，申請排污許可證，不得無證排污或不按證排污；建設(shè)項目驗收報告中與污染物排放相關(guān)的主要內(nèi)容應當納入該項目驗收完成當年排污許可證執(zhí)行年報。
《排污許可管理條例》第二條集大成規(guī)定，“依照法律規(guī)定實行排污許可管理的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者（以下稱排污單位），應當依照本條例規(guī)定申請取得排污許可證；未取得排污許可證的，不得排放污染物”。而且第二十五條規(guī)定，生態(tài)環(huán)境主管部門應當加強對排污許可的事中事后監(jiān)管，將排污許可執(zhí)法檢查納入生態(tài)環(huán)境執(zhí)法年度計劃。存在“未取得排污許可證排放污染物”，第三十三條規(guī)定，“由生態(tài)環(huán)境主管部門責令改正或者限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，處20萬元以上100萬元以下的罰款；情節(jié)嚴重的，報經(jīng)有批準權(quán)的人民政府批準，責令停業(yè)、關(guān)閉”。
顯然，本案企業(yè)違反依證排污，獲得環(huán)評批復只是申領(lǐng)許可證的條件之一，調(diào)查也未涉及。
以排污許可達標排放為核心的事后監(jiān)管
《監(jiān)管辦法》第二條規(guī)定了事后監(jiān)管定義，即建設(shè)項目環(huán)境保護事后監(jiān)督管理是指環(huán)境保護部門對本行政區(qū)域內(nèi)的建設(shè)項目正式投入生產(chǎn)或使用后，遵守環(huán)境保護法律法規(guī)情況，以及按照相關(guān)要求開展環(huán)境影響后評價情況的監(jiān)督管理。時限為：正式投入生產(chǎn)或使用后；任務(wù)為：遵守環(huán)境保護法律法規(guī)情況，以及按照相關(guān)要求開展環(huán)境影響后評價情況的監(jiān)督管理。任務(wù)的主要具體依據(jù)，第三條規(guī)定，事后監(jiān)督管理的主要依據(jù)是依法取得的排污許可證、經(jīng)批準的環(huán)境影響評價文件及批復文件、環(huán)境影響后評價提出的改進措施、環(huán)境保護有關(guān)法律法規(guī)的要求和技術(shù)標準規(guī)范。任務(wù)的具體主要內(nèi)容，第六條規(guī)定，事后監(jiān)督管理的內(nèi)容主要是，生產(chǎn)經(jīng)營單位遵守環(huán)境保護法律、法規(guī)的情況進行監(jiān)督管理；產(chǎn)生長期性、累積性和不確定性環(huán)境影響的水利、水電、采掘、港口、鐵路、冶金、石化、化工以及核設(shè)施、核技術(shù)利用和鈾礦冶等編制環(huán)境影響報告書的建設(shè)項目，生產(chǎn)經(jīng)營單位開展環(huán)境影響后評價及落實相應改進措施的情況。
由此，得出的結(jié)論是，本案企業(yè)可能存在多個環(huán)境違法行為：違反初步設(shè)計及其落實、違反調(diào)試規(guī)定、違反分期建設(shè)規(guī)定……但調(diào)查確定的有：違反竣工驗收及期限、違反排污許可規(guī)定；可實施處罰的有：依據(jù)《條例》第二十三條第一款的規(guī)定：“需要配套建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施……未經(jīng)驗收……，建設(shè)項目即投入生產(chǎn)或者使用……由縣級以上環(huán)境保護行政主管部門責令限期改正，處 20 萬元以上 100 萬元以下的罰款；逾期不改正的，處 100 萬元以上 200 萬元以下的罰款；對直接負責的主管人員和其他責任人員，處 5 萬元以上 20 萬元以下的罰款；造成重大環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的，責令停止生產(chǎn)或者使用，或者報經(jīng)有批準權(quán)的人民政府批準，責令關(guān)閉”。因而，本案的處罰適用條款是合適的，還要對有關(guān)責任人予以處罰。
來源：中國環(huán)境APP